Op 10 december 2025 heeft staatsraad advocaat-generaal (‘A-G’) Widdershoven in een conclusie (ECLI:NL:RVS:2025:5985) antwoord gegeven op de vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) of een derde belanghebbende – in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) – kan zijn in een procedure over een bestuurlijke bestraffende sanctie, in het bijzonder een bestuurlijke boete.
Achtergrond
Federatie Nederlandse Vakbeweging (‘FNV’) heeft aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (‘ILT’) een notitie ter beschikking gesteld waaruit zou blijken dat een transportbedrijf zich niet zou houden aan de regels van Verordening (EG) nr. 561/2006 en het Arbeidstijdenbesluit inzake de rij- en rusttijden van vrachtwagenchauffeurs. Door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (‘I&W’) is een bestuurlijke boete opgelegd aan het transportbedrijf. FNV wil als derdebelanghebbende kunnen deelnemen in een procedure over de bestuurlijke boete.
Het duale karakter van de bestuurlijke boete
De A-G overweegt dat een bestuurlijke boete enerzijds een door het bestuursorgaan opgelegde verplichting is wegens een overtreding. In zoverre is het niet heel vreemd om een natuurlijke of rechtspersoon die belang heeft bij (naleving van) de overtreden normstelling daarbij aan te merken als belanghebbende. Anderzijds is een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie gericht op leedtoevoeging. Het is niet zonder meer duidelijk waarom een derde belang heeft bij meer of minder leedtoevoeging aan een ander. Betrokkenheid van een derde als procespartij kan bovendien ingewikkeld zijn, omdat een bestuurlijke boete een criminal charge is in de zin van artikel 6 EVRM waarbij extra waarborgen gelden, bijvoorbeeld ten aanzien van vertrouwelijkheid van processtukken.
Het belanghebbendebegrip
Onder belanghebbende wordt volgens artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Ten aanzien van rechtspersonen worden volgens artikel 1:2, derde lid, van de Awb als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Volgens vaste rechtspraak is een persoon of entiteit belanghebbende als deze cumulatief voldoet aan zes criteria. De betrokkene moet een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel, voldoende zeker en rechtstreeks ‘betrokken’ belang hebben. Een belang is rechtstreeks bij een besluit betrokken als er voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang.
Bevindingen A-G
- Uit de parlementaire geschiedenis leidt de A-G af dat derden in de regel niet belanghebbend zijn bij de oplegging van een bestuurlijke boete. Een derde wordt over het algemeen namelijk niet door een boetebesluit in zijn belang getroffen, maar hooguit door de (onderliggende) overtreding. Op dit uitgangspunt bestaan echter uitzonderingen, bijvoorbeeld als de derde een concurrent is en de boete (mede) als effect heeft dat wederrechtelijk verkregen economisch voordeel ongedaan wordt gemaakt. Het reguliere belanghebbendebegrip uit artikel 1:2 van de Awb is bepalend en niet de bestraffende aard van het boetebesluit.
- Uit rechtspraak van bestuursrechters leidt de A-G af dat het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete als zodanig geen rol speelt bij het al dan niet aanmerken van een derde als belanghebbende bij de beslissing om een boete op te leggen of te weigeren. Bij het kwalificeren van de derde worden in beginsel de ‘gewone’ criteria voor belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2 van de Awb toegepast.
- Uit de literatuur leidt de A-G af dat verschillende opvattingen bestaan over de vraag wanneer een derde belanghebbende is bij een bestuurlijke boete.
- Met betrekking tot het strafrecht merkt de A-G op dat een rechtstreeks belanghebbende op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering (‘Sv’) beklag kan doen over het niet (verder) vervolgen van een strafbaar feit door het OM. Dat kan een natuurlijk persoon zijn of een rechtspersoon die bij het achterwege blijven van de vervolging getroffen wordt in een belang dat hem ‘bepaaldelijk’ aangaat. Het beklag kan betrekking hebben op een wettelijke strafbaarstelling en indirect op het strafmaximum, maar niet op de hoogte van de concrete door het OM gevorderde of opgelegde straf. Ook benoemt de A-G dat een slachtoffer als belanghebbende invloed kan hebben in het strafproces.
- Uit het Unierecht kunnen volgens de A-G maar in beperkte mate argumenten worden ontleend die antwoord geven op de door de Afdeling gesteld vraag.
Conclusie
De A-G stelt voorop dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete volgens hem niet betekent dat principieel geen plaats is voor ‘inmenging’ van derden in procedures over een bestuurlijke boete. Wel is volgens de A-G vereist dat de derde een handhavingsverzoek heeft ingediend. Dat de derde een handhavingsverzoek moet hebben ingediend om zich in de procedure te kunnen mengen, is overigens anders bij herstelsancties. Dan kunnen derden ook bij ambtshalve genomen besluiten belanghebbende zijn. Dit heeft onder meer te maken met het ne bis in idem beginsel.
Of een handhavingsverzoek is afgewezen omdat geen sprake zou zijn van een overtreding of dat het wel tot oplegging van een boete heeft geleid, is volgens de A-G niet relevant. Om in het concrete geval als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet worden voldaan aan de vereisten van artikel 1:2 van de Awb. Volgens de A-G kunnen niet alleen concurrenten maar ook andere derden, bijvoorbeeld rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, belanghebbende zijn.
Voor zover het aanmerken van een derde als belanghebbende procedurele consequenties heeft, bijvoorbeeld ten aanzien van het verstrekken van processtukken, wijst de A-G op de mogelijkheden die er zijn op grond van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb (in bezwaar) of artikel 8:29 van de Awb (in beroep) om stukken geheim te houden wegens gewichtige redenen.
Vervolg
Het is nu wachten op de uitspraak van de Afdeling. De conclusie van de A-G geeft de Afdeling voorlichting, maar bindt haar niet (artikel 8:12a, achtste lid, van de Awb). Daarbij zal de Afdeling zich onder meer nog moeten buigen over de vraag of FNV gelet op vaste rechtspraak een voldoende concreet handhavingsverzoek heeft gedaan. Daar heeft de A-G zich niet over uitgelaten.
