Volgens een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) van 22 april 2026 kunnen derden belanghebbenden zijn bij besluiten waarbij een boete wordt opgelegd aan een ander, ook als zij niet om handhaving hebben gevraagd. Over dit onderwerp heeft staatsraad advocaat-generaal (‘A-G’) Widdershoven eerder een conclusie uitgebracht. Daarover schreven wij eerder dit blog.
Achtergrond
Federatie Nederlandse Vakbeweging (‘FNV’) heeft aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (‘ILT’) een notitie ter beschikking gesteld waaruit zou blijken dat een transportbedrijf zich niet zou houden aan de regels van Verordening (EG) nr. 561/2006 en het Arbeidstijdenbesluit inzake de rij- en rusttijden van vrachtwagenchauffeurs. Door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (‘I&W’) is een bestuurlijke boete opgelegd aan het transportbedrijf. FNV wil als derdebelanghebbende kunnen deelnemen in een procedure over de bestuurlijke boete.
Het belanghebbendebegrip
De Afdeling oordeelt dat artikel 1:2 van de Awb bepaalt wanneer een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende is bij een boetebesluit. Volgens het eerste lid is een belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Volgens vaste rechtspraak moet sprake zijn van een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel, voldoende zeker en rechtstreeks ‘betrokken’ belang. Een belang is rechtstreeks bij een besluit betrokken als er voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang. Ten aanzien van rechtspersonen worden volgens artikel 1:2, derde lid, van de Awb als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Oordeel Afdeling
Volgens de Afdeling heeft de wetgever bij het opstellen van de regels over bestuurlijke boetes geen bijzondere bepalingen opgenomen over de positie van derden bij boetebesluiten. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de wetgever de algemene definitiebepalingen uit artikel 1:2 van de Awb over het belanghebbendebegrip bij een boetebesluit van toepassing heeft gevonden. Of een verzoek om handhaving is gedaan, is daarbij volgens de Afdeling niet van belang. In zoverre volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet.
Verder overweegt de Afdeling, net als de staatsraad advocaat-generaal, dat een bestuurlijke boete een duaal karakter heeft. Enerzijds ziet het op leedtoevoeging aan de overtreder. Daarbij zal een natuurlijke persoon of rechtspersoon als derde vaak geen rechtstreeks belang hebben. Anderzijds kan een boetebesluit er ook voor zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaalt. Dit kan een derde volgens de Afdeling wel rechtstreeks raken. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan daardoor een rechtsreeks belang hebben bij het beoogde effect van de opgelegde boete.
Conclusie in deze zaak
Of er daadwerkelijk een rechtstreeks belang bestaat, namelijk een voldoende oorzakelijk verband tussen het boetebesluit en het betrokken belang van de derde, zal per geval moeten worden beoordeeld. In het geval van FNV volgt volgens de Afdeling uit de statuten en de feitelijke werkzaamheden dat FNV opkomt voor de belangen van vrachtwagenchauffeurs. Deze belangen worden volgens de Afdeling rechtstreeks geraakt als een transportonderneming chauffeurs de regels laat overtreden. De boete aan de transportonderneming kan als feitelijk gevolg hebben dat aan de overtredingen van het verbod om onder meer de weekeinden in de cabine van de vrachtwagen door te brengen een einde komt. De Afdeling oordeelt daarom dat de belangen van FNV in dit geval rechtstreeks zijn geraakt door het besluit van de minister van I&W om aan de transportonderneming een boete op te leggen.
