Contact

Op 26 februari 2025 hebben staatsraden Snijders en Widdershoven een conclusie uitgebracht over het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift (“AVV”) en een concretiserend besluit van algemene strekking (“CBAS”). Dit onderscheid is van belang voor de vraag of rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter (bij een CBAS) of de burgerlijke rechter (bij een AVV).

Aanleiding
De zaak die aanleiding is geweest voor deze conclusie is – kort gezegd – als volgt. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft een specifiek geneesmiddel opgenomen in een bijlage behorende bij de Regeling zorgverzekeringswet (“Rzv”). Dit is relevant voor de vergoeding van dat geneesmiddel. Alleen een geneesmiddel dat in een bijlage bij de Rzv is opgenomen, wordt vergoed (al dan niet met een vergoedingslimiet) en behoort daarmee tot het ‘verzekerd pakket’. Dit wordt ook wel het geneesmiddelenvergoedingssysteem genoemd. Volgens de minister is het wijzigen van een bijlage bij de Rzv een AVV. Volgens de fabrikant van het geneesmiddel in deze zaak is het een CBAS.

Definities
Wat de staatsraden betreft kunnen de definities van een CBAS en AVV worden gehandhaafd. Een AVV wordt gekarakteriseerd door het feit dat deze een zelfstandige normstelling bevat en een CBAS door het feit dat een dergelijke normstelling daarin juist ontbreekt. Een CBAS bevat geen zelfstandige normstelling, maar houdt slechts de toepasselijk verklaring (concretisering) van een in een AVV vervatte rechtsnorm in naar plaats, tijd of object. Besluiten die niet of niet uitsluitend het toepassingsbereik van de norm van een AVV concretiseren, maar ook zelfstandige normen bevatten of die de nadere invulling van een norm bevatten, zijn een AVV.

Verder dient volgens de staatsraden in beginsel strikt vastgehouden te worden aan het formele verknooptheidscriterium. Dit betekent kort gezegd dat een concretisering in een AVV, zelf ook als een AVV wordt aangemerkt ook in het geval dat die concretisering een zelfstandige normstelling mist, omdat de concretisering in dat geval deelt in het karakter van de regeling als geheel (een AVV).

De kwalificatie van een besluit kan in de praktijk nog steeds lastig zijn. Volgens de staatsraden is het aan de rechtspraak om het begrip CBAS nader in te vullen. Als de wetgever in formele zin een besluit echter uitdrukkelijk wel of niet aanduidt als een CBAS, dan is dat het uitgangspunt.

Functie CBAS
Volgens de staatsraden is de enige strekking of ratio van de figuur van het CBAS de rechtsbescherming tegen de besluiten die als CBAS worden aangemerkt, doordat daartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk zijn. Hoewel tussen rechtsbescherming bij de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geen wezenlijk verschil zit, bestaan er wel voor- en nadelen bij beide opties. Rechtsbescherming bij de bestuursrechter heeft als voordeel dat dit laagdrempelig is. Bovendien is de bestuursrechter doorgaans op het betrokken terrein de bevoegde en gespecialiseerde rechter is. Een nadeel is de formele rechtskracht die het besluit kan krijgen als het wordt aangemerkt als een CBAS als daartegen niet tijdig bezwaar is gemaakt of beroep is ingediend.

Afweging goede rechtsbescherming
Indien een besluit kwalificeert als een CBAS (en dus aan voorgaande definitie voldoet), dan moet vervolgens volgens de staatsraden een afweging plaatsvinden. De voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS moeten tegen elkaar worden afgewogen vanuit het oogpunt van een goede rechtsbescherming, waarbij de nadruk ligt op de gespecialiseerde rechter en de formele rechtskracht. De laagdrempeligheid van de bestuursrechter wordt door de staatsraden niet als doorslaggevend gezien. Als de voordelen voor het aannemen van een CBAS te gering zijn of de nadelen te groot, dan zou van het aannemen van een CBAS moeten worden afgezien.

Toepassing op de voorliggende zaak
Het besluit tot plaatsing van het geneesmiddel in de bijlage van de Rzv voldoet volgens de staatsraden niet aan de gangbare definitie van een CBAS, omdat het een standaarddosis en een vergoedingslimiet bevat. Dit betreft een nadere normstelling. Bovendien is het onderdeel van een grotere wijziging van de Rzv, zodat ook op basis van het formele verknooptheidscriterium sprake is van een AVV.

Over de wijziging van de Rvz merken de staatsraden verder op dat dit sinds jaar en dag door de burgerlijke rechter wordt toetst als een AVV en dat niet blijkt dat de toetsing van het AVV daar niet in goede handen is. De burgerlijke rechter is met betrekking tot verzekerde zorg de bevoegde en gespecialiseerde rechter. Bovendien is het potentiele nadeel van de formele rechtskracht in dit geval groot, omdat de concretisering naar object (het geneesmiddel) gevolgen kan hebben voor een grote groep personen. Ook als de definitie van een CBAS in dit geval zou toestaan dat sprake is van een CBAS, is er volgens de staatsraden gelet op de rechtsbescherming geen aanleiding om het besluit als een CBAS aan te merken.

De burgemeester van Landgraaf heeft een schuur met paardenboxen voor een periode van zes maanden gesloten op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet omdat daar 500 hennepplanten zijn aangetroffen. De eigenaar (“verzoeker”) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de sluiting wordt opgeheven totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak. De Afdeling heeft dit verzoek bij uitspraak van 29 januari 2025 afgewezen.

Het gevolg van de sluiting is dat de paarden ergens anders ondergebracht moeten worden. Verzoeker heeft ook alternatieve stalling gevonden. Het spoedeisend belang – een vereiste om een voorlopige voorziening te treffen – is volgens verzoeker dat hij de kosten van de alternatieve stalling niet kan dragen.

Het is aan verzoeker om dit standpunt voldoende te onderbouwen. Hij heeft ook de nodige bewijsstukken overgelegd, namelijk een bewijs van de kosten van de alternatieve stalling (€ 320,00 per maand), bankafschriften van de afgelopen drie maanden en een stuk waaruit volgt dat er beslag is gelegd op zijn AOW-uitkering.

De Afdeling vindt dit echter niet voldoende. De Afdeling wijst erop dat uit de bankafschriften niet volgt wat de vaste lasten voor bijvoorbeeld huisvesting en zorgverzekering zijn. Ook staan de stallingskosten niet op de bankafschriften. Dat dit contant zou zijn betaald, is niet aangetoond. Verder volgt uit de bankafschriften dat is geïnvesteerd in crypto, maar is niet inzichtelijk gemaakt wat het digitale vermogen is. Dat er beslag is gelegd op een deel van de AOW-uitkering en dat gebruik is gemaakt van gefinancierde rechtsbijstand, zegt volgens de Afdeling op zichzelf niets over de huidige financiële situatie. De Afdeling heeft het verzoek om een voorlopige voorziening daarom afgewezen.

Het voorgaande toont aan dat met de bewijslast ten aanzien van financiële nood niet lichtzinnig wordt omgegaan. Het is aan de verzoeker om dit standpunt met bewijsstukken te onderbouwen en daarbij volledig inzicht in de financiële positie te geven.

Op grond van de Jeugdwet zijn gemeenten verantwoordelijk voor het treffen van voorzieningen op het gebied van jeugdhulp. Tegen een besluit op een aanvraag voor jeugdhulp kan bezwaar en beroep worden ingesteld.

In een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (“Raad”) van 12 december 2024 ging het om een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Twenterand (“college”). Het college heeft op 17 september 2021 een besluit genomen over een aanvraag voor jeugdhulp. Appellanten hebben daartegen op 26 oktober 2021 bezwaar gemaakt. Twee dagen later, op 28 oktober 2021, heeft het college een andere aanvraag afgewezen. Het college heeft het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 28 oktober 2021 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift van 26 oktober 2021 prematuur is. Volgens appellanten had het college onder meer uit een telefoongesprek van 2 december 2021 moeten begrijpen dat het bezwaarschrift van 26 oktober 2021 ook mede is gericht tegen het besluit van 28 oktober 2021.

De termijn om bezwaar in te dienen vangt volgens artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Als een bezwaarschrift eerder is ingediend, is sprake van een zogeheten prematuur bezwaarschrift. Een prematuur bezwaarschrift is niet-ontvankelijk, tenzij het besluit ten tijde van de indiening wel reeds tot stand was gekomen, of nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was (artikel 6:10, eerste lid, van de Awb).

De Raad volgt het college niet in het standpunt dat appellanten geen procesbelang meer hebben, omdat de periode waarvoor de voorziening was aangevraagd inmiddels is verstreken. Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak oordeelt de Raad dat procesbelang in dat geval aanwezig blijft als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden. Aangezien appellanten hebben aangetoond dat zij zorg hebben gekregen waarvoor kosten in rekening zijn gebracht, is er volgens de Raad sprake van procesbelang.

Volgens de Raad is echter onvoldoende onderbouwd dat het college had moeten begrijpen dat appellanten bezwaar wilden maken tegen het besluit van 28 oktober 2021. Daarvoor is relevant dat het bezwaarschrift van 26 oktober 2021 is gericht tegen het besluit van 17 september 2021 en dat niet is gebleken dat het besluit van 28 oktober 2021 ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift op 26 oktober 2021 al tot stand was gekomen. Uit het bezwaarschrift blijkt ook niet dat dit óók geacht moet worden gericht te zijn tegen het besluit van 28 oktober 2021. Verder volgt uit de omstandigheid dat appellanten een ingebrekestelling hebben ingediend wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag en de enige tijd later ingediende nieuwe aanvraag dat niet beoogd is bezwaar te maken tegen het besluit van 28 oktober 2021. Het telefoongesprek van 2 december 2021 heeft bovendien niet geleid tot het alsnog binnen de bezwaartermijn indienen van een bezwaarschrift. Het hoger beroep slaagt daarom niet. Het bezwaar is terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Op 22 november 2024 heeft de rechtbank Rotterdam een uitspraak gedaan over een handhavingsverzoek dat was gericht aan het College ter beoordeling van geneesmiddelen (“CBG”) om handelsvergunningen voor coronavaccins te schorsen. Het CBG heeft in reactie op het handhavingsverzoek verwezen naar de Europese Commissie als bevoegd orgaan. Het bezwaar daartegen is door het CBG niet-ontvankelijk verklaard, omdat de reactie geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) zodat daartegen geen bezwaar openstaat.

Omdat in de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) niet is gemotiveerd waarom het CBG niet bevoegd zou zijn, is volgens de rechtbank sprake van een motiveringsgebrek. Het CBG heeft de motivering na de beslissing op bezwaar alsnog verstrekt en de rechtbank onderzoekt daarom of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.

Op grond van artikel 40 van de Geneesmiddelenwet is het – kort gezegd – verboden om een geneesmiddel in het handelsverkeer te brengen zonder handelsvergunning. Deze handelsvergunning kan via een centrale procedure worden verleend door de Europese Commissie op grond van Verordening (EG) nr. 726/2004 (“Verordening”) of via een nationale procedure op grond van de artikelen 9 en 40 van de Geneesmiddelenwet. De handelsvergunningen voor de coronavaccins waar het handhavingsverzoek op ziet, zijn verleend door de Europese Commissie. Hierdoor zijn de geneesmiddelen in alle landen van de Europese Unie geregistreerd. Bij een handelsvergunning afgegeven door het CBG is het geneesmiddel alleen in Nederland geregistreerd.

Het CBG is in bepaalde gevallen op grond van artikel 51 van de Geneesmiddelenwet bevoegd de verleende handelsvergunning te schorsen. De rechtbank komt tot de conclusie dat het CBG alleen bevoegd is om een door het CBG verleende handelsvergunning te schorsen. Het CBG is niet bevoegd om een handelsvergunning te schorsen die op grond van de Verordening door de Europese Commissie is verleend. Wel kan een lidstaat het gebruik van een geneesmiddel schorsen, maar dat is iets anders dan het schorsen van de handelsvergunning. De bevoegdheid om het gebruik van een geneesmiddel te schorsen ligt echter niet bij het CBG, maar bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (“IGJ”).

Het CBG hoefde het handhavingsverzoek volgens de rechtbank niet aan de IGJ door te zenden op grond van artikel 2:3 van de Awb, omdat niet om schorsing van het gebruik van de coronavaccins is gevraagd, maar om schorsing van de handelsvergunningen, waar de IGJ niet over gaat.

Uiteindelijk is het oordeel van de rechtbank dat het CBG inderdaad niet bevoegd is. Een dergelijke mededeling is geen besluit en kan ook niet worden opgevat als een impliciete afwijzing van het verzoek of weigering een besluit te nemen. Als een bestuursorgaan niet bevoegd is, kan het ter zake ook geen afwijzend besluit nemen of weigeren te beslissen. Een tegen de mededeling van onbevoegdheid ingesteld bezwaar is niet-ontvankelijk. De beslissing op bezwaar wordt wegens het geconstateerde motiveringsgebrek vernietigd, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen in stand.

In een uitspraak van 16 oktober 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) geoordeeld dat de burgemeester van de gemeente Alkmaar (“burgemeester”) een aanvraag voor een evenementenvergunning terecht heeft afgewezen. De aanvraag zag op het organiseren van een evenement tijdens Koningsdag 2022. Hoewel een geslaagd hoger beroep er niet meer toe kan leiden dat de aanvrager het evenement alsnog kan organiseren – Koningsdag 2022 is immers al even geleden – kan de aanvrager nog wel een (proces)belang hebben bij een rechtmatigheidsoordeel van de Afdeling over de afwijzing van de aanvraag. Dit kan van belang zijn in een eventuele schadeprocedure.

De burgemeester vond dat de bij de aanvraag aangeleverde stukken onvoldoende en onvolledig waren. De aanvrager is daarom in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende stukken aan te leveren maar heeft dit niet gedaan, waarna de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) buiten behandeling is gesteld. In bezwaar heeft de burgemeester de buitenbehandelingstelling herroepen en de aanvraag afgewezen. Aan de herroeping heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de beslistermijn van acht weken is overschreden waardoor de aanvraag niet meer buiten behandeling kon worden gesteld. Artikel 4:5, vierde lid, van de Awb schrijft voor dat een besluit om de aanvraag niet te behandelen binnen vier weken moet worden genomen nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. De aanvrager heeft tot 17 maart 2022 de tijd gehad om de aanvraag aan te vullen en de aanvraag is met het primaire besluit op 22 maart 2022 buiten behandeling gesteld. Aan artikel 4:5, vierde lid, van de Awb is dus voldaan. De burgemeester heeft hier echter rekening gehouden met de beslistermijn uit artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”). Daaruit volgt dat binnen acht weken op een aanvraag moet worden beslist.

De Afdeling laat zich in deze uitspraak eerst uit over de vraag of de burgemeester in bezwaar een inhoudelijk besluit op de aanvraag kon nemen. De Afdeling oordeelt daarover dat artikel 4:5 van de Awb een zogenoemde ‘kan-bepaling’ is. Een bestuursorgaan kan ervoor kiezen een aanvraag niet te behandelen. Dit geeft de burgemeester beleidsruimte, wat betekent dat de burgemeester er ook voor kan kiezen om in plaats daarvan een onvolledige aanvraag af te wijzen. Dit is dus ook mogelijk indien nog binnen de beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen. Een afwijzing is bovendien in het belang van de aanvrager, omdat hierdoor de inhoud van het besluit ter discussie kan staan in plaats van enkel de vraag of de aanvraag terecht buiten behandeling is gesteld.

Vervolgens laat de Afdeling zich uit over de vraag of de vergunning terecht is geweigerd. Volgens de Afdeling heeft de burgemeester terecht geoordeeld dat de voor het evenement noodzakelijke plannen onvolledig of incompleet waren. Omdat de burgemeester hierdoor geen goede inschatting kon maken over de openbare orde en openbare veiligheid heeft hij zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat die belangen zich tegen verlening van de vergunning verzetten

Sinds 2019 hanteert de bestuursrechter op grond van jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een drie-stappenplan indien een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Als een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, betekent dat niet altijd dat het bestuursorgaan gehouden is de gewekte verwachtingen na te komen. Er moet een belangenafweging plaatsvinden (stap 3). Maar wat zijn nu de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in het geval een toezegging door een bestuursorgaan niet kan worden nagekomen wegens zwaarder wegende belangen? Over deze vraag heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders (“A-G”) op verzoek van de Afdeling op 21 augustus 2024 een conclusie uitgebracht.

Het drie-stappenplan
Het stappenplan dat bij een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden doorlopen, is als volgt. De eerste vraag die beantwoord moet worden, is of er een toezegging is gedaan. De tweede vraag die aan de orde is, is of de toezegging kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan. Als deze twee vragen bevestigend beantwoord kunnen worden, dan is er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de derde stap moet een belangenafweging plaatsvinden. Bezien moet worden of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang bij het nakomen van gewekt vertrouwen, zoals naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden. Als blijkt dat het gewekte vertrouwen wegens zwaardere belangen niet kan worden nagekomen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden.

Vragen van de Afdeling
De Afdeling heeft aan de A-G gevraagd wanneer schadevergoeding verschuldigd is als gewekt vertrouwen niet kan worden nagekomen, en wat die vergoeding moet omvatten. De aanleiding daarvoor is een zaak waarbij een belanghebbende zich op het standpunt heeft gesteld dat het vertrouwen is gewekt dat een vergunning niet zou worden ingetrokken en dat hij door gebruik van de vergunning het door hem gewenste manegebedrijf zou kunnen beginnen. Hij stelt dat hij in dit vertrouwen het perceel voor een hoge prijs heeft gekocht en dat hij daarna in dit vertrouwen uitgaven heeft gedaan ter realisering van een hal en stalling. De A-G is gevraagd in te gaan op de mogelijke grondslagen voor de schadevergoeding, de wijze waarop de omvang van de schade en van de vergoeding daarvan moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten een rol kunnen spelen.

Conclusie A-G Snijders
Allereerst is van belang om onderscheid te maken tussen de begrippen ‘positief belang’ en ‘negatief belang’. Het positieve belang bij het gewekte vertrouwen is dat de wederpartij financieel in dezelfde positie moet worden gebracht als zij zou hebben verkeerd als was nagekomen. Het negatieve belang is hetzelfde als dispositieschade. Dat is schade die is ontstaan doordat de belanghebbende vanwege het gewekte vertrouwen voor een bepaalde gedragslijn heeft gekozen en hierdoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Dit betreft een andere schade dan die van het positieve belang en dit leidt ook tot een ander bedrag aan schadevergoeding.

De conclusie van de A-G is dat de volledige dispositieschade moet worden vergoed en niet het positieve belang. Dat is omdat het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in het geval van zwaarder wegende belangen rechtmatig is.

Verder gaat de A-G in op de vraag wat de grondslag voor de schadevergoeding is. Naast het vertrouwensbeginsel wordt in de jurisprudentie tot dusver namelijk ook naar het evenredigheidsbeginsel verwezen. Volgens de A-G is het evenredigheidsbeginsel als grondslag echter minder geschikt en is uitsluitend het vertrouwensbeginsel de grondslag voor de schadevergoedingsplicht. Tot slot stelt de A-G dat voor het vaststellen van de (hoogte van de) schadevergoeding in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing zijn.

Het is nu de vraag of de Afdeling (alle onderdelen van) de conclusie overneemt en wat dit verder betekent voor de toepassing in de concrete casus.

Heeft de rechtbank een bewijsstuk waarmee de belanghebbendheid van een betrokkene mogelijk kon worden aangetoond terecht buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde? Over deze vraag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zich onlangs gebogen. Dat was aanleiding voor de overzichtsuitspraak van 17 juli 2024 over de mogelijkheden om tijdens een bestuursrechtelijke procedure nieuwe bewijsmiddelen en beroepsgronden in te brengen.

Volgens oude rechtspraak van de Afdeling was de mogelijkheid om in beroep nieuwe bewijsstukken in te brengen beperkt. Met deze overzichtsuitspraak benadrukt de Afdeling dat deze lijn al een tijd niet meer wordt toegepast. De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Dit past goed in de ontwikkeling van een (meer) responsief bestuursrecht. Deze uitspraak biedt de rechtspraktijk een mooi overzicht van de actuele uitgangspunten én uitzonderingen.

Nieuwe bewijsmiddelen
De Afdeling gaat eerst in op nieuwe bewijsmiddelen. De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Deze hoofdregel is begrensd door de goede procesorde. De vraag of de goede procesorde in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking, wordt bepaald door twee oriëntatiepunten:

  1. Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?
  2. Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Bij de invulling van deze oriëntatiepunten speelt een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend. Ook de omvang van een bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren, zijn hierbij van belang.

Bijzonderheden

  • Indien een aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) buiten behandeling is gelaten omdat deze onvolledig was, kan het bestuursorgaan er in de bezwaarfase voor kiezen om op basis van nieuwe bewijsmiddelen alsnog een inhoudelijk besluit te nemen. Als het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar niet alsnog inhoudelijk beslist op de aanvraag, blijft de beslissing om de aanvraag buiten behandeling te laten in stand. In dat geval kunnen in (hoger) beroep alleen bewijsmiddelen een rol spelen die gaan over de vraag of de aanvraag inderdaad onvolledig was.
  • Soms beperken de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid om later in de procedure nieuw bewijs in te brengen.

Nieuwe beroepsgronden
De Afdeling gaat vervolgens in op nieuwe beroepsgronden. Als geen nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd, is sprake van een zogenoemde ‘grondentrechter’.
Van bestuurlijke fase naar beroep
Tussen de bestuurlijke fase (de bezwaarprocedure) en beroep geldt geen grondentrechter. Ook na afloop van de beroepstermijn kunnen nieuwe gronden worden ingediend. Daarvoor gelden wel twee beperkingen, namelijk: een wettelijk voorschrift sluit deze mogelijkheid uit of de goede procesorde verzet zich daartegen. Dit laatste wordt ingevuld met dezelfde hiervoor genoemde oriëntatiepunten.

Van beroep naar hoger beroep
Tussen de fase beroep en hoger beroep geldt in de meeste zaken geen grondentrechter. Verder geldt opnieuw een beperking voor het inbrengen van nieuwe beroepsgronden als deze uit een wettelijk voorschrift volgt. Andere beperkingen zijn: de gronden zijn in beroep uitdrukkelijk prijsgegeven of de gronden gaan over een werkwijze van de rechter in eerste aanleg waarmee is ingestemd. Voor nieuwe beroepsgronden die na afloop van de hogerberoepstermijn worden aangedragen geldt verder dat deze buiten beschouwing worden gelaten als de goede procesorde zich tegen bespreking van die gronden verzet.

Voor het omgevingsrecht geldt wel een grondentrechter tussen de fase beroep en hoger beroep maar daarop kan een uitzondering worden gemaakt, namelijk als uitgesloten is dat het toestaan van nieuwe gronden in hoger beroep kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Deze uitzondering geldt niet voor zaken waarop artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 van de Omgevingswet van toepassing is. In deze artikelen is namelijk expliciet bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Opmerking verdient nog dat de grondentrechter geldt voor nieuwe beroepsgronden, maar niet voor nadere argumenten ter onderbouwing van eerder ingebrachte gronden.

Tot slot bespreekt de Afdeling ten aanzien van het inbrengen van nieuwe gronden nog twee specifieke situaties:

  • Nieuwe gronden na vernietiging of tussenuitspraak
    Als naar aanleiding van een beroepsprocedure een nieuw besluit wordt genomen nadat het bestreden besluit is vernietigd, dan is de mogelijkheid om daartegen nieuwe gronden aan te dragen begrensd. De begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden.
  • Nieuwe gronden tegen niet eerder bestreden besluitonderdelen
    Artikel 6:13 van de Awb staat eraan in de weg dat een partij in beroep gronden indient die gericht zijn tegen een onderdeel van een besluit dat niet in de bestuurlijke fase aan de orde is gesteld, de zogenoemde ‘onderdelentrechter’. Dergelijke gronden worden wel besproken als redelijkerwijs niet kan worden verweten dat het onderdeel niet in de bestuurlijke fase is bestreden. De onderdelentrechter geldt niet voor beroepen van belanghebbenden tegen omgevingsrechtelijke besluiten die voorbereid zijn met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De belanghebbende kan naar aanleiding van de Varkens in Nood-jurisprudentie in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht. Niet-belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend, zijn volgens de jurisprudentie niet ontvankelijk.