Olga de Vries, auteur op Van Ardenne & Crince le Roy

De provincie Noord-Brabant (‘provincie’) heeft na jaren van procederen groen licht om aan weerszijden van de A59 tussen Waalwijk en Den Bosch de infrastructuur aan te passen. De Afdeling heeft afgelopen woensdag een einduitspraak gewezen over de inpassingsplannen en natuurvergunning voor de Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat (‘GOL’). Deze einduitspraak volgt op twee tussenuitspraken uit 2021 en 2024.

In deze bijdrage zal stilgestaan worden bij de discussie die in de (tussen)uitspraken speelde over het extern salderen bij de natuurvergunning. Bij extern salderen wordt een deel van de stikstofdepositie van een project dat wordt beëindigd ingezet voor de realisering van een ander project. Dit betreft een mitigerende maatregel als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. In de GOL-uitspraken wenste de provincie extern te salderen met de beëindiging van een veehouderij.

Eerste tussenuitspraak
In de eerste tussenuitspraak heeft de Afdeling ten aanzien van het extern salderen overwogen dat de provincie onvoldoende heeft gemotiveerd dat de beëindiging van het bedrijf als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken (r.o. 30.4 – 30.5). Volgens het Beheerplan ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen’ was namelijk een daling van de stikstofdepositie nodig voor het realiseren van de behouddoelstellingen en de provincie had niet inzichtelijk gemaakt met welke andere maatregelen deze daling kon worden gerealiseerd. Daarmee werd niet voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt – kort gezegd – in dat gemotiveerd wordt dat de betreffende maatregel niet ook al nodig is voor het behoud van de natuurwaarden. Om dit gebrek te herstellen heeft de provincie voor de natuurvergunning een nieuwe passende beoordeling laten opstellen en gemotiveerd waarom de beëindiging daarin wel als mitigerende maatregel kon worden betrokken.

Tweede tussenuitspraak
In de tweede tussenuitspraak overweegt de Afdeling dat met de vermindering van stikstofdepositie in dit geval rekening gehouden kon worden omdat deze feitelijk veroorzaakt mocht worden vanwege de onherroepelijke natuurtoestemming. Dat de natuurtoestemming was gebaseerd op het PAS doet daar niets aan af omdat deze haar rechtskracht heeft behouden (r.o. 43.3). Daarmee is bevestigd dat het AquaPri-arrest niet in de weg staat aan extern salderen met een PAS-natuurtoestemming. Verder verduidelijkt de Afdeling – net als in de vierde ViA15-uitspraak (hoe kan worden onderbouwd dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan.

Hoewel de additionaliteitstoets positief uitpakt, haalt de natuurvergunning de eindstreep (nog) niet. De Afdeling constateert namelijk dat het onduidelijk is of aan de Beleidsregel ‘natuurbescherming Noord-Brabant’ (‘Beleidsregel’) wordt voldaan en dat het onduidelijk is of de vrijgespeelde stikstofdepositie niet eerder is ingezet. In zoverre is de natuurvergunning onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. De provincie wordt in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen.

Einduitspraak
In de einduitspraak oordeelt de Afdeling dat de provincie voldoende heeft onderbouwd dat de natuurvergunning in overeenstemming is met de Beleidsregel en dat de veehouderij op een juiste manier is betrokken in de passende beoordeling. Daartoe overweegt de Afdeling dat uitgegaan dient te worden van een natuurtoestemming in 2016 als referentiesituatie. Dat een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is gedaan, betekent niet dat de referentiesituatie wordt beperk als deze is gebaseerd op een toestemming op grond van artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming. Uitgaande van de referentiesituatie in 2016 wordt voldaan aan de beleidsregel en aan de eisen van externe saldering. Daarbij gaat de Afdeling voorbij aan de beroepsgrond dat op het moment van het nemen van het herstelbesluit de nieuwe Beleidsregel ‘omgevingsrecht Noord-Brabant’ moest worden toegepast. De Afdeling overweegt in dat verband dat de natuurvergunning niet is gewijzigd en dat dit ook niet hoefde omdat slechts de motivering aangevuld diende te worden. Groen licht dus voor de provincie.

Op 13 november 2024 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de zaak over het bestemmingsplan ‘Renesse’ waar AG Nijmeijer op 24 mei 2024 een conclusie over uitgebracht heeft. De conclusie ziet op de toepassing van artikel 6:19 Awb in relatie tot ruimtelijke plannen die elkaar opvolgen. Mede gelet op het feit dat de toepassing van artikel 6:19 Awb onder de Omgevingswet in een ander licht komt te staan, is de vraag opgeworpen of er aanleiding is om de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken aan te passen.

In de uitspraak beantwoordt de Afdeling deze vraag door te overwegen dat zij ten aanzien van bestemmingsplanzaken geen aanleiding ziet om de rechtspraak aan te passen. Voordat ik inga op de overwegingen van de Afdeling in dat verband, sta ik eerst kort stil bij de conclusie van de AG.

De AG constateert dat artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast. De eis dat besluitvorming binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit moet vallen en dat er een (inhoudelijke) relatie moet bestaan tussen het nadere besluit en het bestreden besluit, komt in de rechtspraak over bestemmingsplanzaken niet duidelijk naar voren. De enige relatie die er bij bestemmingsplanzaken in ieder geval moet zijn, is dat beide besluiten betrekking dienen te hebben op hetzelfde plangebied, aldus de AG. Deze ruime toepassing brengt vanwege de uitdijende werking op de omvang van het geding, nadelen met zich mee. De AG schetst daarom oplossingslijnen die onder meer zien op het beperken van de reikwijdte van artikel 6:19 Awb tot herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten en het achterwege laten van de gebiedsgewijze benadering omdat deze te weinig onderscheidend is.

Hoewel de Afdeling onderschrijft dat artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast en een uitdijende werking heeft op de omvang van het geding, ziet zij geen aanleiding om haar jurisprudentielijn aan te passen in het licht van de oplossingslijnen. De Afdeling overweegt daartoe dat de nadelen in de huidige praktijk niet zodanig groot zijn dat deze op dit moment tot een aanpassing nopen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het doel van artikel 6:19 Awb – het voorkomen van verlies aan rechtsbescherming en het bevorderen van effectieve geschilbeslechting – door de ruime toepassing wordt gediend. Daarnaast dient de bestuursrechter altijd van geval tot geval te beoordelen hoe een tijdens een beroepsprocedure genomen besluit moet worden gekwalificeerd.

De vraag hoe omgegaan dient te worden met wijzigingen van het omgevingsplan, wordt in de uitspraak niet beantwoord. Gelet op de regelstructuur van het omgevingsplan valt niet uit te sluiten dat bij een wijziging daarvan nog sneller sprake zal zijn van een besluit in de zin van artikel 6:19 Awb. Mogelijk dat in de toekomst dan alsnog waarde toekomt aan de oplossingslijnen zoals deze zijn aangedragen door de AG.

Op grond van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) zijn gemeenten bevoegd om in een Huisvestingsverordening (Hv) een vergunningplicht in het leven te roepen voor het wijzigen van woningen. Door de Afdeling is eerder overwogen dat met deze vergunningplicht wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen (ECLI:NL:RVS:2020:1157). In dat geval dient aangetoond te worden dat er een zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in bepaalde segmenten dat de vergunningplicht voor deze segmenten een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden. Het is aan de gemeenten zelf om de segmenten te bepalen. Den Haag heeft in haar Hv een vergunningplicht opgenomen voor alle segmenten en alle wijken en in de uitspraak van 28 augustus 2024 wordt deze vergunningplicht exceptief getoetst. Hoewel deze uitspraak er één van velen is in het kader van de Hv-problematiek, is deze het signaleren waard gelet op het algemeen beoordelingskader dat geschetst wordt.

Door de Afdeling wordt namelijk eerst het toetsingskader van de exceptieve toetsing uiteen gezet. Vervolgens wordt beoordeeld of de vergunningplicht in strijd is met de Hvw, omdat de noodzaak onvoldoende (objectief) onderbouwd zou zijn. Geconcludeerd wordt dat dit niet het geval is op basis van een eerst in hoger beroep overlegde notitie waaruit een objectieve onderbouwing voor alle segmenten volgt. Deze notitie kan de Afdeling bij de beoordeling betrekken, omdat het college in (hoger)beroep alsnog mag onderbouwen waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is indien deze onderbouwing in lijn is met de bepaling en het standpunt van – in dit geval – de raad weergeeft.

Vervolgens beoordeelt de Afdeling of het college gehouden was nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Deze beoordeling staat los van de exceptieve toets omdat uit het enkele opnemen van een vergunningplicht niet volgt dat een vergunning ook moet worden verleend of geweigerd. In dit geval had het college de vergunningen afgewezen op grond van beleid dat later door de rechtbank onverbindend is verklaard. Omdat niet tegen dit oordeel is opgekomen, was het college gehouden om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. De volgende vraag die daarom beantwoord dient te worden is of het college daarbij de juiste Hv heeft toegepast. De Hv 2019 is namelijk maar liefst vijf keer gewijzigd voordat de Hv 2023 in werking trad. In de Hv 2023 is als overgangsrecht opgenomen dat de Hv 2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures die reeds waren gestart voordat de Hv 2023 in werking trad, mits dit gunstiger is voor bezwaarmaker. Nu de weigeringsgronden uit eerdere versies van de Hv 2019 gunstiger waren omdat daarin onder andere meer discretionaire bevoegdheden in waren opgenomen, diende het college uit te gaan van deze regelgeving. De beslissingen op bezwaar worden dan ook vernietigd.

Wij zijn op zoek naar een gevorderd advocaat strafrecht, met ruime ervaring in het bijzonder strafrecht.

Wie zijn wij?

Van Ardenne & Crince le Roy Advocaten N.V. is een advocatenkantoor in het centrum van Rotterdam dat een bijzonder specialisme heeft. Wij zijn actief in zaken die zich afspelen op (het grensvlak tussen) het bestuursrecht, het (financieel economisch) strafrecht en het (overheids)aansprakelijkheidsrecht.

Onze cliënten bestaan uit overheden, ondernemingen en natuurlijke personen. Gelet op de ontwikkeling van onze praktijk zoeken wij een gevorderd advocaat, met ruime ervaring in het financieel economisch strafrecht. Advocaten met ervaring op het terrein van witwas- en sanctieregelgeving worden ook van harte uitgenodigd te reageren.

Wie zoeken wij?

Je bent een strafrechtadvocaat met ruime ervaring in het financieel economisch strafrecht en/of op het terrein van witwas- en sanctieregelgeving.

Je beschikt bij voorkeur over een (deels) eigen praktijk die aansluit op deze rechtsgebieden.

Je bent ook geïnteresseerd in zaken die zich afspelen op het snijvlak tussen het strafrecht, het bestuursrecht en het (overheids)aansprakelijkheidsrecht.

Je bent maatschappelijk geïnteresseerd en betrokken.

Je bent toe aan een energieke omgeving waarbinnen jij jezelf en jouw praktijk verder kunt ontwikkelen.

Wat bieden wij jou?

Als gevorderd advocaat draai je volledig mee in de bestaande strafrechtpraktijk en in zaken die zich op het grensvlak tussen het straf- en het bestuursrecht afspelen. Je werkt samen in een hecht team waarbinnen een informele sfeer heerst. Er is ruimte voor jouw persoonlijke ontwikkeling en de verdere ontwikkeling van jouw praktijk binnen kantoor. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan jouw interesses.

Pas jij binnen bovenstaand profiel en spreekt ons kantoor jou aan? Dan komen wij graag met jou in contact via:

Frank van Ardenne (f.vanardenne@vanardenne-crinceleroy.nl, 06-20430213)
Olga de Vries (o.devries@vanardenne-crinceleroy.nl, 06-12030687)

Bij hen kan je ook (vertrouwelijk) informatie inwinnen over deze vacature.

De realisatie van windturbines leidt vaak tot veel weerstand bij de (directe) omgeving. Dit komt mede doordat er verschillende inzichten bestaan over de mogelijke effecten van windturbines. Hoe deze verschillende inzichten zich verhouden tot de onderzoeksplicht van – in dit geval – het college, volgt uit de uitspraak die de Afdeling gisteren heeft gewezen over de realisatie van 4 windturbines in Bladel.

Ten behoeve van de vergunningverlening is in een rapport uiteengezet hoe de milieunormen voor het windpark genormeerd zouden kunnen worden. Dit rapport is voorgelegd aan de Omgevingsdienst die bevestigd heeft dat de onderbouwing correct en actueel is. Door de (ontvankelijke) appellanten wordt echter betoogd dat het rapport gebaseerd is op een verouderd TNO-rapport uit 2008. Dit rapport zou niet meer geschikt zijn omdat de turbines in de loop der tijd zwaarder en groter zijn geworden. In dat verband wijzen appellanten op de position paper “Windturbinegeluid & gezondheid” van het LUMC. Door het college wordt ter zitting echter gesteld dat hoewel het TNO-rapport relatief oud is, er geen recentere onderzoeken zijn. Ook zou uit de position paper niet op te maken zijn welke nieuwe inzichten deze zou bieden.

Onder verwijzing naar de einduitspraak over windpark Delfzijl Zuid (ECLI:NL:RVS:2023:1433), overweegt de Afdeling er geen reden is om aan de toelichting van het college te twijfelen gelet op de op hem rustende onderzoeksplicht. Deze onderzoeksplicht houdt in dat het besluit gebaseerd moet worden op de op dat moment beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Van belang is of op basis van die informatie en inzichten tot een verantwoorde keuze gekomen kon worden om de hinder te normeren. Nader onderzoek is pas noodzakelijk als er zoveel twijfel over die informatie en inzichten bestaat, dat het niet meer verantwoord is om de normering daarop te baseren. De enkele verwijzing naar de position paper van het LUMCG is daartoe onvoldoende. Daarbij acht de Afdeling wel van belang dat hier niet direct nieuwe inzichten uit volgen.

Hoewel onbevredigend voor de appellanten, is deze uitkomst begrijpelijk en werkbaar voor bevoegde gezagen. Zeker nu de windturbineregels onder de Omgevingswet zijn overgegaan naar het omgevingsplan waar gemeenten deze kunnen aanpassen, is dat laatste van belang.

Tot slot merk ik kort op dat in de uitspraak ook ingegaan wordt op de feitelijke werkzaamheden die rechtspersonen moeten uitvoeren om belanghebbende te kunnen zijn. Het enkele in de gaten houden van ontwikkelingen in het kader van zon- en windenergie en de leden hiervan op de hoogte houden, is daartoe – begrijpelijkerwijs – onvoldoende aldus de Afdeling. Nu de Vereniging Prachtig Zuid ook geen zienswijze heeft ingediend, is zij niet-ontvankelijk in haar beroep.

Op 29 mei 2024 heeft staatsraad A-G Nijmeijer een conclusie gewezen over de toepassing van art. 6:19 Awb in het omgevingsrecht.

Art. 6:19 Awb bevat een regeling voor de situaties waarin in bezwaar of beroep een nader besluit wordt genomen dat het bestreden besluit wijzigt. Daarmee wordt voorkomen dat rechtsbescherming verloren gaat en twee instanties tegelijkertijd oordelen over hetzelfde geschil.

Om van een ‘6:19 besluit’ te kunnen spreken, dient wel voldoende samenhang te zijn tussen de besluiten. Hier kan sprake van zijn bij: i) een reparatiebesluit dat is genomen naar aanleiding van het reële beroep, ii) een herstelbesluit naar aanleiding van bestuurlijke lus, iii) een vaststellingsbesluit met overlappend plangebied, en iv) of als dit volgt uit de gronden van het reële beroep.

Bij bestemmingsplannen is het niet altijd eenduidig of sprake is van een nader besluit of een primair besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan. Gesignaleerd wordt dat in de gevallen waarin toepassing gegeven is aan afd. 3.4 Awb, fictief beroep kan ontstaan tegen een primair besluit. Dit komt omdat slechts wordt beoordeeld of het nieuwe planologische regime in de plaats komt van het bestreden besluit en niet in hoeverre het nieuwe regime strekt tot reparatie daarvan. Dit raakt tevens aan de vraag welke belangebbenden beroep in kunnen stellen. Deze kring is bij een ‘6:19 besluit’ immers beperkt tot diegenen die in een nadeligere positie zijn komen te verkeren of aan wie niet kan worden tegengeworpen dat zij niet eerder beroep ingesteld hebben. Bij een primair besluit geldt deze beperking echter niet. In de gevallen waarin sommige planonderdelen als een ‘6:19 besluit’ en sommige als primair besluit moeten worden aangemerkt, maakt dit de rechtsbescherming ingewikkeld. Ook schuurt dit met de gedachte achter de inperking van de kring van beroepsgerechtigden bij een ‘6:19 besluit’ en leidt dit tot het verdere uitdijen van het reële beroep omdat de beroepsgronden toenemen.

Om deze knelpunten te verhelpen doet Staatsraad A-G Nijmeijer in de conclusie het volgende voorstel. Bij ‘6:19 besluiten’ wordt de kring van beroepsgerechtigden consequent beperkt conform het geldende regime, en het besluitkarakter dient nadrukkelijker te worden getoetst. Daarbij moet een relatie worden gelegd met de beroepsgronden en dient de gebiedsgewijze benadering verlaten te worden. Overigens dient de gebiedsgewijze benadering bij omgevingsplannen per definitie verlaten te worden omdat dit altijd opvolgende besluiten zijn die zien op hetzelfde plangebied. Ook speelt de toepassing van afd. 3.4 Awb een rol: wordt deze terecht niet toegepast, dan is sprake van een zuiver reparatiebesluit. Wordt afd. 3.4 Awb wel toegepast, dan moet worden beoordeeld of het besluit geheel of gedeeltelijk kwalificeert als primair besluit. Is sprake van een gecombineerd besluit? Dan dient het gehele besluit te kwalificeren als primair besluit en dient geen toepassing gegeven te worden aan art. 6:19 Awb.

Olga de Vries geeft samen met advocaat Dick van Deventer (Valegis Advocaten te Den Haag) een webinar over bedrijfsongevallen. Dit webinar is op 18 april 2024 om 11:00 uur. U kunt u hier voor dit webinar inschrijven.

De Afdeling heeft op 27 maart 2024 in het kader van rechtsvorming en de rechtspraktijk in een uitspraak uiteengezet welk recht van toepassing is op vervolgbesluiten die na 1 januari 2024 worden genomen na vernietiging van een ruimtelijk plan.

De Afdeling gaat in op de veel voorkomende onderstaande scenario’s bij bestemmingsplannen en heeft daarbij een nuttig schema opgesteld. Overigens geldt dit overgangsrecht ook voor inpassingsplannen, exploitatieplannen, uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen.

i) Omgevingswet is van toepassing als bestemmingsplan in werking is getreden en daarna wordt vernietigd.
Als een bestemmingsplan (op onderdelen) niet is geschorst, dan is dit plan onderdeel geworden van het omgevingsplan en is het overgangsrecht uitgewerkt. Als de Afdeling het bestemmingsplan in beroep vervolgens helemaal of gedeeltelijk vernietigt, dan is op een eventueel nieuw besluit de Omgevingswet van toepassing.

ii) Wro is van toepassing als bestemmingsplan wordt vernietigd dat nooit in werking is getreden.
Als de werking van het bestemmingsplan tijdens de beroepsfase is geschorst en daarna wordt vernietigd, dan is het oude wettelijk regime van toepassing. Doordat het plan nooit in werking is getreden (onderdeel is geworden van het omgevingsplan) is het overgangsrecht namelijk nog niet uitgewerkt en kan teruggevallen worden op het ontwerpplan.

Ditzelfde geldt bij de vernietiging van enkele geschorste plandelen, mits een nieuw plan dat ziet op deze plandelen geen grote wijzigingen aanbrengt.

iii) Bij vernietiging van het gehele bestemmingsplan waarbij slechts enkele plandelen zijn geschorst, is op een nieuw besluit de Omgevingswet van toepassing.
Hoewel strikt genomen voor de plandelen die geschorst waren teruggevallen kan worden op het ontwerpplan en daarmee het oude recht van toepassing is, acht de Afdeling dit niet wenselijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Omdat in dit geval het grootste deel van het bestemmingsplan in werking is getreden, is op een nieuw besluit de Omgevingswet van toepassing, aldus de Afdeling.

iv) Wordt toepassing gegeven aan 6:19 Awb of is sprake van een bestuurlijke lus ex artikel 8:51a Awb, dan is tot slot de Wro van toepassing op de vervolgbesluiten.

Gevolgen voor de praktijk
Hoewel deze lijn van de Afdeling – wat mij betreft – niet als een verrassing komt, heeft deze wel grote gevolgen voor de praktijk. Immers, als een bestemmingsplan in werking is getreden maar de eindstreep niet haalt, dan dient voor dezelfde ontwikkeling een geheel nieuw omgevingsplan opgesteld te worden. Dit leidt vanzelfsprekend tot veel vertraging en hoge kosten. Het kan dan lonen om gebreken die tijdens de beroepsfase geconstateerd worden via 6:19 Awb te herstellen om zo een vernietiging te voorkomen. Daarbij dient uiteraard wel rekening gehouden te worden met de aard en omvang van de wijzigingen: er mag geen sprake zijn van een wezenlijk ander plan.

In 2019 zette de Afdeling een streep door het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”). Dit heeft tot gevolg dat bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan daar niet mee kunnen volstaan en alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Hierdoor vindt een deel van de activiteiten illegaal plaats. De stikstofuitspraak deed veel stof opwaaien en leidde tot artikel 1.13a Wnb dat de wettelijke grondslag biedt voor het legalisatieprogramma PAS-meldingen (vastgesteld op 28 februari 2022). Hoe moet worden omgegaan met handhavingskwesties ten aanzien van de illegale activiteiten die ontstaan zijn buiten de schuld van deze bedrijven om? De Afdeling beantwoordt deze vraag in drie uitspraken die zij op 28 februari 2024 wees (ECLI:NL:RVS:2024:838, 844, en 852).

In alle uitspraken draait het om een handhavingsverzoek dat is ingediend door Coöperatie Mobilisation for the Environment. De Afdeling constateert dat sprake is van een overtreding. Immers, activiteiten die met de uitzondering op de vergunningplicht (de melding) zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig. Dit houdt in dat gehandhaafd dient te worden, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn, zoals concreet zicht op legalisatie.

Ten aanzien van de stelling dat er concreet zicht op legalisatie zou bestaan, gaat de Afdeling niet mee in het betoog van de GS van Utrecht en Overijssel dat hiervan sprake zou zijn gelet op het legalisatieprogramma. De deelname aan het legalisatieprogramma voorziet in de mogelijkheid tot legalisatie, maar gezien de nog te zetten stappen binnen het programma is onvoldoende aannemelijk dat de activiteiten op korte termijn worden gelegaliseerd, aldus de Afdeling.

Wel ziet de Afdeling in i) de individuele belangen van de bedrijven, ii) de rechtszekerheid die zij aan het PAS-regime mochten ontlenen, iii) de verschillende uitlatingen van de overheid over de legalisatie, iv) het legalisatieprogramma, en v) het feit dat de bedrijven daarin al stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om handhaving onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden.

Wel moet er in dat geval een redelijk evenwicht zijn tussen de belangen van de bedrijven en het natuurbelang. Dit houdt in dat de gevolgen van niet handhaven voor de natuur inzichtelijk en afgewogen moeten zijn voor de periode tot 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet gekomen worden door het treffen van maatregelen.

In deze drie zaken is onvoldoende gemotiveerd dat dit redelijke evenwicht er is waardoor de besluiten alsnog sneuvelen. Het is nu aan GS om nieuwe besluiten te nemen waar dit evenwicht uit blijkt. Al met al een uitkomst die mijns inziens recht doet aan de belangen van alle betrokkenen.

Verder biedt de uitspraak handvatten voor alle andere handhavingszaken tegen PAS-melders nu de Afdeling helder uiteenzet welke ruimte er is om ondanks de beginselplicht tot handhaving in deze gevallen van handhaving af te zien.

De Afdeling heeft op 24 januari jl. uitspraak gedaan over een wijzigingsplan dat voorzag in de mogelijkheid om op een voormalig bedijfskavel twee woningen te realiseren. Appellant woont op het naastgelegen perceel en komt op tegen het plan. Hoewel het een wijzigingsplan betreft, dient de wijziging van de bestemming alsnog getoetst te worden aan de goede ruimtelijke ordening. Een punt dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening regelmatig een sta-in-de-weg blijkt, is de vraag of er voldoende parkeergelegenheid geboden wordt. Zo ook in deze uitspraak.

Waar ging het om? In het wijzigingsplan is het college uitgegaan van drie benodigde parkeerplaatsen voor de twee beoogde woningen. Appellant heeft daartegen onder meer aangevoerd dat ten onrechte een korting van 0,51 parkeerplaatsen is toegepast op de berekende parkeerbehoefte. Deze korting is door het college toegepast op grond van het gemeentelijke parkeerbeleid dat bepaalt dat de parkeerbehoefte in de openbare publieke ruimte van het laatste legale gebruik mag worden afgetrokken van de parkeerbehoefte van de nieuwe situatie. Uit het gemeentelijke parkeerbeleid volgt echter dat de voormalige functie niet meer dan vijf jaren ongebruikt mag zijn.

De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het vaststellen van het wijzigingsplan meer dan vijf jaren waren verstreken sinds het gebruik van het perceel door het voormalige bedrijf. Dit bedrijf was namelijk tot 8 december 2015 actief. Daardoor kon het college volgens het eigen parkeerbeleid geen rekening houden met de parkeerbehoefte van dit bedrijf en kon de aftrek van 0,51 parkeerplaatsen niet worden toegepast. Het college probeert het wijzigingsplan nog te redden door te stellen dat de aanvraag voor het wijzigingsplan binnen de vijfjaarstermijn is ingediend en dat daardoor de parkeerbehoefte van het voormalige bedrijf meegenomen mocht worden, maar dit mag niet baten. Het gemeentelijke parkeerbeleid biedt daar namelijk geen ruimte voor. Door het wegvallen van de aftrek zijn vier parkeerplaatsen benodigd. Nu op het perceel geen ruimte is voor een extra parkeerplek en deze ruimte ook ontbreekt in het openbare gebied, vernietigt de afdeling het wijzigingsplan omdat dit in strijd met het gemeentelijk beleid is vastgesteld.

Deze uitspraak bevestigt dat de parkeerbehoefte een lastig punt is en blijft bij de vraag of een beoogde ontwikkeling ruimtelijk gezien wenselijk is. Zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2023:4256, ECLI:NL:RVS:2023:3614 en ECLI:NL:RVS:2023:3312. Voor de praktijk is het raadzaam om bij een eventuele discussie over de parkeerbehoefte hier – waar dat kan – pragmatisch mee om te gaan en zekerheidshalve extra parkeergelegenheid te creëren. Dit geldt overigens ook onder de Omgevingswet nu de parkeerbehoefte eveneens een rol speelt bij het toelaten van nieuwe functies in het omgevingsplan. Ook dan zal aangetoond moeten worden dat er voldoende parkeergelegenheid aanwezig is of gerealiseerd kan worden.

Op 7 december 2023 zijn de resultaten van de invoeringstoets Wet open overheid (Woo) aan de Tweede Kamer toegezonden. Met de invoeringstoets is de op 1 mei 2022 in werking getreden Woo geëvalueerd. De uitkomst is dat er een groot aantal fundamentele knelpunten is. Hoewel alle knelpunten met elkaar samenhangen, licht ik hieronder de twee – wat mij betreft – meest fundamentele knelpunten toe. Ook ga ik in op enkele aanbevelingen die – hoe begrijpelijk ze ook zijn – bij mij vragen oproepen.

Overheidsorganisaties voeren de Woo niet goed uit.
Dat de Woo niet goed wordt uitgevoerd, ligt onder meer aan het proces dat nog niet goed is ingericht en het feit dat de informatiehuishouding nog niet op orde is. Denk daarbij aan het ontbreken van overzicht omdat informatie in verschillende systemen of op verschillende schijven is opgeslagen. Daarbij moeten veel ambtenaren Woo-verzoeken naast hun gebruikelijke werkzaamheden behandelen. Dit leidt veelal tot een lagere prioritering van de Woo-verzoeken en een ruimere toepassing van de weigeringsgronden.

Ruimere openbaarheidswetgeving leidt via omvangrijke Woo-verzoeken tot een grote uitvoeringslast.
Overheidsinstanties krijgen regelmatig zeer omvangrijke Woo-verzoeken, zoals bijvoorbeeld de Woo-verzoeken over COVID-19 bij het ministerie van VWS. Het is niet ongebruikelijk dat er honderden documenten onder de reikwijdte van een Woo-verzoek vallen. Er geldt immers een zeer ruim documentbegrip en ambtenaren gebruiken veel documenten in hun processen. De termijn voor het behandelen van een Woo-verzoek bedraagt in beginsel echter maar zes weken (inclusief verdaging). Verzoekers krijgen bijna nooit binnen de termijn hun besluit. Daarnaast is er vaak weinig interactie met verzoekers waardoor er weinig vertrouwen is en weinig begrip voor het proces. Dit leidt vanzelfsprekend weer tot meer procedures. Enerzijds beroepsprocedures wegens niet tijdig beslissen, anderzijds inhoudelijke procedures.

Aanbevelingen
Een van de aanbevelingen is het verankeren van de processtappen voor grote Woo-verzoeken waarbij zowel de overheidsinstantie als de verzoeker verplichtingen hebben. Een andere aanbeveling is het werken met aparte verdagingstermijnen voor kleine en grote Woo-verzoeken. Hoewel deze aanbevelingen begrijpelijk is, roept dit uiteraard wel de vraag op wanneer sprake is van een ‘groot Woo-verzoek’ en welke termijnen dan zouden moeten gelden. Ook wordt aanbevolen om het aantal op te vragen documenten voor niet-journalisten of andere professionele Woo-verzoekers te maximeren. Hoewel ook begrijpelijk, is het de vraag hoe dit zich verhoudt tot het doel van de Woo: het reguleren van de informatievoorziening ten behoeve van de controle op de goede en democratische bestuursvoering van bestuursorganen. Journalisten zijn immers niet de enige personen die relevante informatie kunnen achterhalen.

Kortom, er is op vele fronten nog veel werk aan de winkel.

Op 29 november 2023 heeft de Afdeling in een uitspraak laten zien hoe zij omgaat met de vraag of het belang van een specifieke groep mensen – in dit geval ouderen en mensen met een (visuele) beperking – voldoende is meegewogen in de ruimtelijke besluitvorming.

Meer specifiek stond de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Nijmegen Centrum-Stationsomgeving-5’ ter discussie. Dit bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een nieuwe entree met voorplein te realiseren. Onder meer de Oogvereniging Nederland kon zich niet met dit bestemmingsplan verenigen omdat het plan met name voor mensen met een visuele beperking niet zou voldoen aan de goede ruimtelijke ordening.

De Oogvereniging heeft daartoe onder meer overwogen dat het bestemmingsplan niet voorziet in een inrichting met een goede bereikbaarheid, veiligheid en toegankelijkheid voor mensen met een visuele beperking. Zo zou het plaatsen van een lift en trappen geen veilige en toegankelijke oplossing bieden, het principe “design voor all” niet gehanteerd zijn en sprak zijn van strijdigheid met het VN-verdrag Handicap.

De Afdeling overweegt dat geen beroep kan worden gedaan op het VN-verdrag Handicap omdat dat geen rechtstreekse werking heeft. Ook heeft de raad rekening gehouden met het Actieplan Inclusie. Binnen de bestemmingen bestaan voldoende mogelijkheden om te komen tot een vanuit dit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaarbare inrichting van het entreegebied, aldus de Afdeling. Daarnaast heeft de raad ter zitting aangegeven dat diverse voorzieningen zullen worden getroffen en dat de verdere planinvulling van het plangebied volgens het principe van “design for all” en het ‘Handboek Nijmegen Toegankelijk’ zal plaatsvinden. Kortom het betoog slaagt niet.

Een andere beroepsgrond die het vermelden waard is maar geen doel treft, is de grond dat voorafgaand geen ervaringsdeskundige met een visuele beperking is ingeschakeld. Vanwege de vaste rechtspraak dat inspraak geen onderdeel is van de in de Wro en Bro geregelde bestemmingsplanprocedure, kan dit namelijk geen gevolgen hebben voor het plan. Dat de stukken bij het bestemmingsplan niet toegankelijk waren voor mensen met een visuele beperking, heeft ook geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure nu de Wro en Bro een exclusieve regeling kennen waaraan getoetst dient te worden, aldus de Afdeling.

Deze uitspraak is illustratief voor de terughoudende toets van de Afdeling bij ruimtelijke besluitvorming. De wettelijke systematiek biedt overigens ook beperkt ruimte voor het meewegen van dergelijke specifieke belangen, anders dan in het kader van de goede ruimtelijke ordening en straks de goede toebedeling van functies. Uiteraard kan in het voortraject wel extra aandacht worden besteed aan specifieke belangen. Wanneer duidelijk is dat dergelijke belangen een rol spelen, loont het voor gemeenten om op voorhand in overleg te treden om zo procedures te voorkomen.