Relevantie
In een uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023 bevestigt de Afdeling – in lijn met de eerdere uitspraken over artikel 15 van de Dienstenrichtlijn – dat gemeenten bij het opstellen van bestemmingsplannen ook kritisch moeten kijken naar de onderbouwing van beperkende maatregelen in wijzigingsbevoegdheden. Ook deze maatregelen moeten de evenredigheidstoets kunnen doorstaan, en zijn voorzien van een dragende motivering en onderbouwing op dit punt.

Samenvatting
De uitspraak van de Afdeling ziet op het bestemmingsplan ‘Cityplan Heerlen’ dat enkele oudere bestemmingsplannen voor de binnenstad van Heerlen vervangt. Met het nieuwe bestemmingsplan wordt onder meer het aantal vierkante meters aan winkels en kantoren in de binnenstad door de gemeenteraad teruggebracht naar 12.000 m2. Deze vierkante meters kunnen nog verder teruggebracht worden naar 8.000 m2 op basis van een wijzigingsbevoegdheid.

De eigenaar van het plaatselijke winkelcentrum vindt de beperking onterecht en stelt dat de planregeling en de wijzigingsbevoegdheid in strijd zijn met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn dat rechtstreekse werking heeft. Dit artikel bepaalt voor zover relevant dat beperkende maatregelen moeten voldoen aan het vereiste van evenredigheid. De eigenaar stelt dat de beperking niet aan dit vereiste voldoet, omdat alle winkelruimte inmiddels is verhuurd en er dus geen noodzaak is het aantal vierkante meters te beperken. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de planregeling noodzakelijk is om onaanvaardbare leegstand in de binnenstad van Heerlen tegen te gaan, zodat de leefbaarheid verbetert.

De Afdeling beoordeelt in de uitspraak of de planregel geschikt is voor het tegengaan van onaanvaardbare leegstand in de gehele binnenstad en niet verder gaat dan nodig is. Die beoordeling vindt – conform de vaste lijn van de Afdeling – plaats aan de hand van een analyse met specifieke gegevens die de Afdeling in staat stelt om objectief te beoordelen of de planregel de toets der kritiek kan doorstaan. In dit geval acht de Afdeling de onderbouwing van de gemeenteraad op basis van een memo van BRO voldoende voor het oordeel dat de planregel zelf aan het evenredigheidsvereiste voldoet. De wijzigingsbevoegdheid in de planregels voldoet echter niet aan dit vereiste, aldus de Afdeling. Daartoe wordt overwogen dat de wijzigingsbevoegdheid slechts gebaseerd is op een indicatieve omvang van het aantal gewenste vierkant meters uit de Structuurvisie. Dit betreft geen analyse met specifieke gegevens en ook het memo van BRO bevat deze analyse voor de wijzigingsbevoegdheid niet. In het memo wordt namelijk slechts ingegaan op de minder vergaande beperking van het aantal vierkante meters. Het bestemmingsplan wordt dan ook vernietigd voor zover dit ziet op de wijzigingsbevoegdheid.

Overigens sneuvelt dit bestemmingsplan ook op andere punten vanwege strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De gemeente(raad) zal dus terug naar de ruimtelijke tekentafel moeten.