Contact

Laura Hinrichs en ik hebben een reactie ingediend op het op 27 maart ter (internet)consultatie aangeboden initiatiefwetsvoorstel Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring (Consultatiereactie Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring).

Wij onderschrijven het nut en de noodzaak van het Wetsvoorstel. Gelet op de impact van de steeds verdere digitalisering op de samenleving – bijvoorbeeld als via social media wordt opgeroepen tot geweld – en de mogelijke gevolgen daarvan is adequaat ingrijpen noodzakelijk. Verder zijn de huidige bevoegdheden ontoereikend. Enerzijds omdat de Gemeentewet niet in een dekkend instrumentarium voorziet gelet op de reikwijdte van de (huidige) artikelen 172, derde lid, en 175 van deze wet. Anderzijds omdat bepalingen die sommige gemeenten nu al hebben opgenomen in hun Algemeen plaatselijke verordening juridisch gezien kwetsbaar zijn. Wij wijzen bijvoorbeeld op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 februari 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:375.

Wel plaatsen wij vraagtekens bij de formulering van het voorgestelde artikel 173 van de Gemeentewet. Of die voldoende precies en duidelijk is betwijfelen wij. In onze reactie hebben wij onze vraagpunten uitgewerkt en suggesties gedaan voor versterking van het Wetsvoorstel.

In een APV is vaak een bepaling opgenomen op grond waarvan het verboden is om zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om in drugs te handelen. Om na een eerste overtreding herhaling te voorkomen, wordt door een burgemeester geregeld een last onder dwangsom opgelegd.

In een uitspraak van 14 mei 2025 laat de Raad van State zich uit over de vraag of door de burgemeester van Gemeente Nissewaard voldoende aannemelijk is gemaakt dat een persoon deze overtreding (opnieuw) heeft begaan en dus tot invordering van een dwangsom kon worden overgegaan. De rechtbank Rotterdam had geoordeeld dat de burgemeester niet aan de op hem rustende bewijslast had voldaan. De Afdeling denkt hier echter terecht anders over.

De Afdeling stelt eerst vast wat de burgemeester aannemelijk moet maken om een overtreding vast te stellen en dus tot invordering te kunnen overgaan. Kort gezegd moet sprake zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden door een ter zake deskundige medewerker die dit ook op schrift heeft gesteld (de bestuurlijke rapportage). Deze rapportage moet verder minimaal de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van wat is waargenomen bevatten. Verder kan het soms nodig zijn om de achterliggende processen-verbaal toe te voegen, maar moet (i.c.) de burgemeester zich minimaal in algemene zin vergewissen van deze achterliggende informatie.

Toegepast op de bestuurlijke rapportage die in deze zaak is opgemaakt, stelt de Afdeling vast dat de rapportage voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het was niet nodig de achterliggende processen-verbaal op te vragen omdat die niet serieus zijn betwist. Verder bevatte de bestuurlijke rapportage weliswaar veel ondersteunend bewijs, maar is ook dit bewijs van belang omdat het wel een beeld geeft van (druggerelateerde) activiteiten in algemene zin. Er lijkt sprake te zijn van een optelsom (waar rook is, is vuur). Daarbij betrekt de Afdeling ook dat geen afdoende verklaring is gegeven door de persoon in kwestie voor alle waarnemingen.

Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de burgemeester op grond van de bestuurlijke rapportage voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een overtreding. De invordering van de dwangsom blijft hierdoor in stand, ook omdat in hoger beroep de gestelde slechte financiële positie niet is onderbouwd en de burgemeester (onweersproken) heeft gesteld dat een betalingsregeling is getroffen.

Een bewoner van een woning kan als zijn of haar woning wordt binnengetreden of doorzocht een beroep doen op het woonrecht. Zoals de Raad van State recent al overwoog, kan deze bescherming alleen worden ingeroepen als sprake is van een woning. Verder komt dit recht alleen toe aan de persoon die op het moment van de binnentreding of doorzoeking de bewoner was. Of dat het geval is, moet worden bepaald aan de hand van feitelijke situatie.

Uit een uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025 volgt dat een inschrijving in de Brp of de tenaamstelling van een huurovereenkomst daarbij niet leidend zijn. In deze zaak werden namelijk andere personen in de woning aangetroffen, beschikten deze personen over een sleutel en bleek de huurder (langdurig) in het buitenland te verblijven. Op basis van deze feiten staat volgens de Afdeling vast dat de huurder op het moment van binnentreden geen bewoner van de woning meer was. Omdat de huurder geen bewoner was, kan geen beroep op het woonrecht worden gedaan. Het relativiteitsvereiste staat hieraan in de weg.

In een uitspraak van de Raad van State van 16 april lag de vraag voor of een stichting, die als doel heeft vermiste personen terug te vinden door middel van de inzet van getrainde zoekhonden en vrijwilligers, gehouden is aan de normen uit de Arbowetgeving.

De stichting had met behulp van duikers, die als vrijwilligers aan haar verbonden waren, in de nabijheid van de Zeelandbrug te Zierikzee gezocht naar een vermiste vrouw. De politie had hiervan proces-verbaal opgemaakt en de Nederlandse Arbeidsinspectie kwam tot het oordeel dat de stichting de Arbowetgeving had overtreden. Kort gezegd was niet voldaan aan de (veiligheids)eisen die volgen uit het Arbobesluit voor het verrichten van duikarbeid. Het gevolg was dat de stichting een bestuurlijke boete diende te betalen van € 4.800,-. De rechtbank kwam in beroep tot het oordeel dat de stichting inderdaad de Arbowetgeving had overtreden, maar vond een forse matiging van de boete wel op zijn plaats.

Ook bij de Afdeling stond – met name – de vraag centraal of de stichting gehouden is aan de normen uit de Arbowetgeving. Niet geheel verrassend komt de Afdeling tot het oordeel dat dit het geval is. Als sprake is van bijzondere gevaren voor de veiligheid en gezondheid, gelden specifieke normen uit het Arbobesluit ook voor degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn (en voor vrijwilligers zelf). Gelet op de concrete feiten en omstandigheden van het geval die, zoals Laura Hinrichs en ik eerder hebben opgemerkt altijd leidend zijn, komt de Afdeling tot het oordeel dat de duikers als vrijwilligers voor de stichting werkzaamheden hebben verricht. De Afdeling ziet geen aanleiding om een uitzonderingspositie voor de stichting aan te nemen. Dat is aan de wetgever, aldus de Afdeling.

Alhoewel het oordeel van de Afdeling zichzelf goed valt te volgen, roept de uitspraak toch een wat ongemakkelijk gevoel op. Immers, de stichting en haar vrijwilligers zetten zich in voor een goed doel in situaties die vaak om actie op de korte termijn vragen. Verder volgt uit de uitspraak niet dat sprake was van een situatie die feitelijk gezien inderdaad een groot risico met zich bracht voor de vrijwilligers.

De vraag komt dan op waarom de stichting niet over de band van de verwijtbaarheid – of beter gezegd het ontbreken daarvan – de boete ter discussie heeft gesteld. En was gelet op de specifieke situatie wellicht ook niet sprake van een rechtvaardigingsgrond als bedoeld in artikel 5:5 van de Awb? Tussen de regels door lezend, lijkt ook de Afdeling het een gemiste kans te vinden dat deze discussie niet is gevoerd. Of dit tot een andere uitkomst had geleid, had uiteraard moeten worden afgewacht. Wel volgt uit deze uitspraak dat het zaak blijft om bij bestuurlijke boetes niet alleen de overtreding zelf ter discussie te stellen, maar ook de verwijtbaarheid en matigingsgronden niet uit het oog te verliezen.

Voor het zonder toestemming binnentreden van een woning door een toezichthouder is een machtiging nodig op grond van artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden. Maar wanneer is sprake van een woning en is dus een machtiging nodig? Deze vraag lag voor in een uitspraak van de Raad van State van 16 april 2025. Welke uitgangspunten volgen uit deze uitspraak?

Uitgangspunt is dat voor het zonder toestemming betreden van een woning een machtiging nodig is gelet op het grondrecht van de onschendbaarheid van de woning en de bescherming van de huisvrede in dit verband. Dit grondrecht is neergelegd in bijvoorbeeld artikel 8 EVRM.

Of een ruimte een woning is, wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Anders gezegd: voor het betreden van een woning waarin niet daadwerkelijk wordt gewoond – bijvoorbeeld omdat daarin een hennepkwekerij is gevestigd en geen sprake is van bewoning – is geen machtiging nodig. Voor het betreden van een deel van een loods waar daadwerkelijk wordt gewoond, kan een machtiging juist wel weer nodig zijn.

Een machtiging is ook niet nodig voor het betreden van tot met een woning verbonden ruimten die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden. Denk hierbij aan een loods met een eigen ingang waarin bijvoorbeeld uitsluitend hobbymatige activiteiten plaatsvinden.

Voor zover het niet om strafvorderlijk optreden gaat en tenzij de bijzondere wet anders bepaalt, is ook de burgemeester van de gemeente waarbinnen een woning is gelegen bevoegd een machtiging af te geven.

Uit het voorgaande volgt dat uiteindelijk de feiten en omstandigheden bepalend zijn voor de vraag of sprake is van een woning, en of dus een machtiging nodig is voor het zonder toestemming binnentreden door toezichthouders. Als voorafgaand aan een binnentreding de situatie onduidelijk is of er zijn gerede twijfels, loont het om een machtiging in ‘de achterzak’ te hebben. Dit voorkomt discussie achteraf. Wordt zonder (geldige) machtiging een woning betreden, dan kan dit namelijk tot gevolg hebben dat kosten van bestuursdwang niet kunnen worden verhaald of dat verkregen bewijs buiten beschouwing wordt gelaten.

Bij een bestuurlijke boete spelen termijnen een belangrijke rol. Overschrijding daarvan kan leiden tot een (forse) matiging van een boete. De afgelopen periode heeft de Raad van State een aantal uitspraken gedaan waarin deze termijnen een rol speelden en deze ook verder ingekleurd.

De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen vervalt 5 jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden indien een boete van meer van € 340,- kan worden opgelegd. Indien een boete van minder dan € 340,- kan worden opgelegd, bedraagt deze termijn 3 jaar. Is deze termijn verstreken dan kan geen boete meer worden opgelegd. Deze termijn dient ambtshalve te worden beoordeeld. Let wel, hangende bezwaar of beroep is deze termijn opgeschort voor het geval een nieuw besluit moet worden genomen.

Als een overtreding is geconstateerd en een boeterapport is opgemaakt dient een bestuursorgaan binnen 13 weken te beslissen of een boete wordt opgelegd. Dit is een termijn van orde en wordt niet ambtshalve getoetst. Deze termijn is echter niet zonder betekenis. Soms volgt uit boetebeleid dat een boete wordt gematigd bij overschrijding van deze termijn. Ook als dit niet volgt uit beleid kan aanleiding tot matiging bestaan als deze termijn is overschreden. Uit een recente uitspraak van de Afdeling (link hieronder opgenomen), volgt dat dit het geval is als – kort en goed – de overschrijding (zeer) fors is, het bestuursorgaan heeft stilgezeten en hierdoor sprake was van een onwenselijk lange periode van onzekerheid.

Tot slot geldt de redelijke termijn ex artikel 6 EVRM, de termijn waarbinnen een procedure moet zijn behandeld. Deze termijn begint te lopen op het moment dat een handeling wordt verricht waaraan de overtreder in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit zal meestal het boetevoornemen zijn, maar niet altijd. Zo oordeelde de Afdeling afgelopen woensdag (link opgenomen als commentaar) dat indien uit een eerder toegezonden boeterapport volgt dat een boetevoornemen wordt aangezegd, de redelijke termijn al op dat moment aanvangt. Een boete wordt met 5% gematigd bij een overschrijding van minder dan 6 maanden en met 10% bij meer dan 6 maar minder dan 12 maanden. Bij een overschrijding van meer dan 12 maanden levert de rechter maatwerk.

Alhoewel sommige termijnen ambtshalve worden getoetst blijft het zaak om de rechter hier op te wijzen en van de nodige informatie te voorzien om de (hoogte van de) matiging te kunnen vaststellen. Dit geldt met name ten aanzien van de 13-wekentermijn en de vraag wanneer de redelijke termijn is aangevangen.

Kan een stuk dat gebaseerd is op via ChatGPT verkregen informatie worden beschouwd als een onderbouwd tegenrapport van een onafhankelijke deskundige? Over deze vraag heeft de Raad van State zich onlangs uitgelaten in een planschadezaak.

Kort gezegd werd door de aanvrager om planschade de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd was op de specifieke deskundigheid van een taxateur ter discussie gesteld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan de juistheid van dit aspect van het taxatierapport in beginsel slechts met vrucht worden bestreden met een onderbouwd tegenrapport van een onafhankelijke taxateur, waaruit blijkt dat het taxatierapport onjuist is. Anders gezegd; er is een tegenrapport van een andere deskundige nodig.

De aanvrager bracht geen tegenrapport in, maar wel een stuk dat was gebaseerd op via ChatGPT verkregen informatie. De Afdeling passeert dit stuk omdat i) de vraagstelling niet was overgelegd, ii) in de via ChatGPT gegenereerde informatie geen bronvermelding was gegeven voor het antwoord op de opgegeven vraagstelling. Ook stelt de Afdeling vast dat in de informatie staat dat het voor een nauwkeurige analyse raadzaam is om contact op te nemen met een taxateur met kennis van bedrijventerreinen in Noord-Limburg. Kort en goed is geen sprake van een stuk dat voldoet aan de eisen die de Afdeling stelt.

Opvallend is wel dat de Afdeling niet overweegt dat informatie verkregen via ChatGPT nooit als (inbreng voor) een deskundig tegenrapport kan dienen. Dit laat dus ruimte. De toekomst zal verder moeten leren hoe de Afdeling – maar ook rechtspraak breed – om zal worden gegaan met dit soort informatie. De verwachting is immers dat dit soort informatie (steeds) vaker een rol zal gaan spelen in procedures. Echter, gelet op de uitspraak van de Afdeling zal bij de beoordeling van de waarde van deze informatie minimaal duidelijk moeten zijn wat i) de vraagstelling is geweest en ii) op welke bronnen de informatie is gebaseerd die voor de beantwoording van de vraag is gebruikt.

Dient aan de keuze voor een locatie waar (mini)containers met huishoudelijk afval ter inzameling worden aangeboden een besluit van het college ten grondslag te liggen? Het college van Pijnacker-Nootdorp vond dat dit niet nodig was, en wees een handhavingsverzoek vanwege het gebruik van een locatie zonder voorafgaand besluit af.

De Raad van State komt in een uitspraak van 19 februari 2025 tot een ander oordeel gelet op de gemeentelijke Afvalstoffenverordening en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit. De plaatsing van een tegel met daarop een containerlogo om een locatie aan te duiden is weliswaar een feitelijke handeling, maar de vooraf gemaakte keuze voor die locatie daarvan bepaalt waar containers kunnen en vooral ook moeten worden aangeboden. Als een container ergens anders wordt geplaatst is dat niet toegestaan en levert dit volgens de gemeentelijke regelgeving een overtreding op waartegen handhavend kan worden opgetreden. Onder deze omstandigheden is de keuze voor een locatie volgens de Afdeling een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

De uitspraak van de Afdeling levert voor het college het nodige huiswerk op. Het dient namelijk alsnog te beslissen op het handhavingsverzoek. Voorstelbaar is dat het college dit verzoek afwijst omdat het alsnog een plaatsingsbesluit neemt. In het plaatsingsbesluit zal de keuze voor deze specifieke locatie gelet op de betrokken belangen wel moeten worden gemotiveerd. Of het college er dan is, is de vraag. De voorzichtige inschatting is namelijk dat aan geen enkele locatiekeuze binnen de gemeente een besluit ten grondslag ligt, en er dus nog het nodige herstelwerk zal moeten worden verricht. Dit geldt wellicht ook voor andere gemeenten, omdat een korte blik op andere Afvalstoffenverordeningen leert dat die ongeveer dezelfde systematiek kennen als die van Pijnacker-Nootdorp.

Kantoorgenoten Remko Wijling en Laura Hinrichs schreven voor het platform Arbo, HR & Veiligheid van uitgeverij en studiecentrum Kerckebosch een artikel over de verantwoordelijkheden van een werkgever voor ZZP’ers en de schijn van schijnzelfstandigheid. Om dit artikel te kunnen ontvangen, kan contact met ons kantoor worden opgenomen.

Ook voor de meest recente Kroniek ondernemingsstrafrecht in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving hebben kantoorgenoten Remko Wijling en Laura Hinrichs een bijdrage geleverd. Remko en Laura bespreken in hun onderdeel van de kroniek de Opiumwet, de Drank- en Horecawet/Alcoholwet (Bibob) en de Wet op de kansspelen. De gehele Kroniek is via deze link te raadplegen.

Op 31 januari 2025 vond het tweede congres Bestuursstrafrechtspleging plaats in Utrecht. Kantoorgenoten Remko Wijling en Laura Hinrichs verzorgden tijdens dit congres een workshop, waarbij werd ingegaan op de evenredigheidstoetsing in het bestuurlijke sanctierecht. Tijdens de workshop is een aantal thema’s besproken waar de evenredigheidstoetsing nog een (verdere) rol van betekenis zou kunnen spelen. Zo is er gesproken over de situatie van een opgelegde herstelsanctie, die een bepaald punitief karakter heeft. Voor dergelijke herstelsancties is de vraag opgeworpen of er over de band van de evenredigheid niet meer rechtsbescherming geboden zou moeten worden. Ook is aandacht besteed aan de vraag of een burgemeester in het kader van de evenredigheid niet een (zelfstandige) verplichting heeft vervangende woonruimte aan te bieden op het moment dat een woning wordt gesloten in verband met een explosie.

De thema’s die tijdens de workshop aan de orde zijn gekomen, zijn ook terug te vinden in de bijdrage die Remko en Laura in de bundel “Bestuursstrafrechtspleging” schreven ten behoeve van dit congres (hoofdstuk 18).

Wij kijken terug op een geslaagd congres en kijken uit naar de derde editie.

Een sluiting op grond van artikel 13B Opiumwet kan onevenredig zijn indien een betrokkene geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt. Volgens de Raad van State spelen bij het antwoord op deze vraag ook de eventueel kwetsbare positie van een persoon en de psychische gesteldheid een rol. Op grond van deze omstandigheden wordt de sluiting van een woning door de burgemeester van Hoorn in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025 onevenredig geacht, alhoewel de persoon in kwestie op de hoogte was van het bestaan van een kwekerij in haar woning en zij had nagelaten om actie te ondernemen.

Dit oordeel van de Afdeling kan goed gevolgd worden gelet op de situatie van de betrokkene die uitgebreid wordt beschreven in de uitspraak. De Afdeling laat de sociale en psychische kwetsbaarheid van de betrokkene vervolgens ook meewegen in de belangenweging. Kort en goed wegen de persoonlijke situatie van betrokkene en de gevolgen vanwege de sluiting (verlies van een woning en geen verhuurdersverklaring) zwaarder dan de belangen van de burgemeester. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat van overlast in de omgeving door loop naar de woning of feitelijke handel in of vanuit de woning niet is gebleken.

Was dit wel het geval geweest, dan zou het oordeel van de Afdeling mogelijk anders zijn geweest. Het openbare orde belang om de woning te sluiten was dan groter. Gelet op de kwetsbare positie van de betrokkene, was in dit specifieke geval voorstelbaar geweest dat door de burgemeester vervangende woonruimte zou zijn aangeboden aan de betrokkene.