In 2019 zette de Afdeling een streep door het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”). Dit heeft tot gevolg dat bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan daar niet mee kunnen volstaan en alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Hierdoor vindt een deel van de activiteiten illegaal plaats. De stikstofuitspraak deed veel stof opwaaien en leidde tot artikel 1.13a Wnb dat de wettelijke grondslag biedt voor het legalisatieprogramma PAS-meldingen (vastgesteld op 28 februari 2022). Hoe moet worden omgegaan met handhavingskwesties ten aanzien van de illegale activiteiten die ontstaan zijn buiten de schuld van deze bedrijven om? De Afdeling beantwoordt deze vraag in drie uitspraken die zij op 28 februari 2024 wees (ECLI:NL:RVS:2024:838, 844, en 852).
In alle uitspraken draait het om een handhavingsverzoek dat is ingediend door Coöperatie Mobilisation for the Environment. De Afdeling constateert dat sprake is van een overtreding. Immers, activiteiten die met de uitzondering op de vergunningplicht (de melding) zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig. Dit houdt in dat gehandhaafd dient te worden, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn, zoals concreet zicht op legalisatie.
Ten aanzien van de stelling dat er concreet zicht op legalisatie zou bestaan, gaat de Afdeling niet mee in het betoog van de GS van Utrecht en Overijssel dat hiervan sprake zou zijn gelet op het legalisatieprogramma. De deelname aan het legalisatieprogramma voorziet in de mogelijkheid tot legalisatie, maar gezien de nog te zetten stappen binnen het programma is onvoldoende aannemelijk dat de activiteiten op korte termijn worden gelegaliseerd, aldus de Afdeling.
Wel ziet de Afdeling in i) de individuele belangen van de bedrijven, ii) de rechtszekerheid die zij aan het PAS-regime mochten ontlenen, iii) de verschillende uitlatingen van de overheid over de legalisatie, iv) het legalisatieprogramma, en v) het feit dat de bedrijven daarin al stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om handhaving onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden.
Wel moet er in dat geval een redelijk evenwicht zijn tussen de belangen van de bedrijven en het natuurbelang. Dit houdt in dat de gevolgen van niet handhaven voor de natuur inzichtelijk en afgewogen moeten zijn voor de periode tot 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet gekomen worden door het treffen van maatregelen.
In deze drie zaken is onvoldoende gemotiveerd dat dit redelijke evenwicht er is waardoor de besluiten alsnog sneuvelen. Het is nu aan GS om nieuwe besluiten te nemen waar dit evenwicht uit blijkt. Al met al een uitkomst die mijns inziens recht doet aan de belangen van alle betrokkenen.
Verder biedt de uitspraak handvatten voor alle andere handhavingszaken tegen PAS-melders nu de Afdeling helder uiteenzet welke ruimte er is om ondanks de beginselplicht tot handhaving in deze gevallen van handhaving af te zien.
